治理共同体视角下 推进邯郸市基层治理现代化路径研究

　　党的二十大报告指出，要“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。基层作为连接中央和群众的枢纽，担负着传达人民心声、实施国家政策的重任，必须将基层治理工作置于重要位置，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，推动形成共建共治共享的社会治理新格局。为提升我市基层治理现代化水平，课题组深入复兴区开展调研，在全面总结该地基层治理具体做法的基础上，提出有针对性对策建议，以不断提升我市基层治理体系和治理能力现代化水平。

　　一、治理共同体视角下我市推进基层治理现代化的具体探索

　　(一)党建引领，以基层组织推进市域社会治理现代化。坚持把政治引领贯穿始终，凝聚市域社会治理合力。一是构建党建引领新格局。建立了由区委、10个街道党工委、112个村(社区)“大党委”、535个基层党组织构成的四级党建工作架构，形成以街道党工委为核心，以社区党组织为基础，辖区各类基层党组织共同参与的工作局面。大力培育为民服务类、社会公益类、基层治理类、文体活动类等社会组织539个，市域社会活力不断增强。二是创新党建融合新路径。在71个社区创新推行“红管家”机制，通过社区与市场、商超、驻区企事业、非公经济组织等单位党组织共驻共建，实现了党建与居民自治、人民调解以及养老、防疫等社区管理服务的充分融合，不断绘制基层治理最大同心圆。三是探索党建引领基层治理新模式。统筹社区党组织和单位党组织力量，常态化实施“三下沉”机制，通过区-乡街-社区党员领导干部每周定期深入基层调研，推动资源力量向一线汇聚，问题到一线破解，工作到一线落实，力促全区党员干部共同参与基层社会治理，推动高质量党建、高效能治理和高质量发展同频共振，布好党建引领社会治理的“一盘棋”。

　　(二)凝聚民力，以各方联动推进市域社会治理现代化。坚持发挥各类组织和广大群众的主体作用，不断激发基层社会治理新动能。一是挖掘居民群众自治潜能。以自治为核心，完善村规民约，打造了11个村规民约、居民公约典型示范点。健全居民自治体系，促使村民自立规矩、自我教育，形成民事民议、民事民办、民事民管的“三民善治”新格局。二是筑牢基层法治根基。以法治为保障，坚持和完善“新时代枫桥经验”，深入推进“枫桥式派出所”创建，户村镇派出所被评为省级“枫桥式公安派出所”;推进“乡村振兴法治同行”活动，实施乡村“法律明白人”培养工程，健全全区域公共法律服务体系，开展“订单式普法进社区”、“法治星期五”等活动，形成全民学法尊法守法用法新风尚。三是彰显社会主义核心价值观。以德治为基础，在基层社区和农村打造了71个社区居民公约文化墙;强化道德引领和示范带动，选树“身边好人”“见义勇为”“尊老敬老”等道德榜样，引导群众崇德向善、见贤思齐;结合文明城市创建，不断弘扬道德力量，促使社会主义核心价值观落地生根，先后涌现出齐村、后百家社区、酒务楼社区等一批全国、省、市示范典型，在全区形成了奋发向上、和睦友善的精神力量。

　　(三)智慧治理，以科技应用推进市域社会治理现代化。坚持科技支撑，将信息技术与经济社会发展各领域深度融合，提高了城市治理与运行效率。一是打造信息大平台。运用以大数据、云计算、人工智能、区块链等为代表的新一代信息技术，推动社会治理云平台支撑、红管推动系统集成、数据融合，有效提升了党委政府决策、公共安全、公共资源配置的科学化、智慧化水平。二是拓展实战微末梢。实施“互联网+”基层治理行动，打造党务、政务、物业、自治、警务服务“五位一体”智慧社区治理平台，促进了信息数据互通共享、集成应用。三是助力法治提效能。全面深化智慧法院、智慧检务、智慧公安建设，通过建立远程庭审平台，依托“冀时调”推进在线解纷，建立远程社区矫正平台等，探索将信息技术与法治融合发展，把智能化辅助办案融入司法全过程，让法治借助技术切实助力市域社会治理现代化。

　　二、治理共同体视角下我市推进基层治理现代化面临的困境

　　(一)党建引领体制机制尚需完善。基层治理过程中要以引领力为重点，以把握主导权为中心，把基层党组织以多种形式充分嵌入到基层社会各领域，并同各层级、各部门和各组织的党组织形成纵横交织的组织网络，既确保实现党的集中统一领导，又确保其他部门、组织及成员凝聚成较高的执行力，使基层党组织真正成为坚强的战斗堡垒。当前我市党建引领体制机制还存在些许不足：一是党建引领社会治理“功能引领”体现不足。一些基层党建侧重于“组织引领”，在“建组织、配干部、拨经费”上下功夫，局限在静态组织建设、发挥党组织建设常态化的优势上。而在“功能引领”即服务基层社会治理效能上有待提升，尤其在建立基层社会共同利益目标的能力、激活党组织协调能力、满足基层治理需要、回应深层次利益冲突、建立健全社会规则规范等方面存在弱化现象。如党建活动与社会治理需求对接不够、契合度不高，在开展的活动中，以文体活动、爱心公益、志愿服务等活动居多，而对协调利益关系和维护社会稳定等方面的问题处置不够有效，在一定程度上形成了党建和治理“两张皮”现象，进而制约了引领作用的有效发挥。二是目标责任分解机制不完善。一些地区，各治理主体的职责权限不明晰和党建引领工作目标的模糊性致使关键职责、任务没有分解到人头、落实到单位，导致多头多层重复执法，基层党建职责任务“条散块虚”问题日渐凸显。三是党建引领基层社会治理队伍结构有待优化。党员老龄化程度较为严重，尤其是我市农村基层党员“青黄不接”现象依然存在，基层党员发展不足，导致基层党组织作用不能有效发挥。一些县区社会工作者缺乏，专业化社区服务力量不足。少数基层党员干部存在本领恐慌，对快速发展的社会不适应，缺少治理手段和方法，难以发挥先锋模范作用。

　　(二)基层治理共同体活力有待加强。社会治理从来不是单一个体的行动，而是社会各方面作用整合的结果。当前我市基层治理共同体活力仍需加强：一是多元治理主体互动性不强，协同治理较弱。多元主体差异化较大，价值取向和利益诉求也不尽相同，直接影响着治理成效。如社区日常工作的有序开展，均需要居民或业委会的配合，但由于居民平时工作生活较忙，人数又较多，一般情况下很难通过与居民协商等形式来解决日常问题，长久下来，导致居民参与社区治理热情度下降。另外，民众对社会组织的社会认可度下降、公信力缺失等问题，进而影响其参与社会治理的效能。而在乡村治理中，基层政府、村干部和少数乡村精英对资源的掌控占有绝对优势，普通村民所拥有的资源极其有限，对村庄公共事务的话语表达权微弱，在合作互动过程中处于弱势地位。二是网格化作用发挥不充分。目前我市已建立网格化管理体系，村(居)委会在社区内形成一个治理网格，但一些超出基层网格员能力的工作任务纳入了网格化工作范畴，占用了大量的时间和精力，在一定程度上降低了网格化服务管理的质量。在一些社区中，网格员数量不足，导致资源分配不均衡，部分社区的管理和服务水平无法得到有效提升。

　　(三)社会治理重心下移机制有待健全。社会治理重心下移是指坚持党的领导，切实转变政府职能，把更多的人力、物力、财力和精力下沉，实现公共资源向基层聚集、公共财政向基层倾斜、公共服务向基层延伸。目前我市社会治理过程中下沉单位、党员“双报到 双报告”制度仍需进一步完善，一些下沉至社区的事项超出了基层的承担能力，造成治理重心下移权责不一致的现象时有发生。有些社区也存在着“事务下沉，但责任没有下沉”的情况，使得社区工作者在应对居民提出的诉求时，常常有“无能为力”的感觉。此外，大量的自上而下的任务分派挤占了基层工作者的时间与精力，强化了社区治理中对上负责的逻辑，进而削弱了回应民众需求的能力与意愿。

　　三、治理共同体视角下我市推进基层治理现代化的实践路径

　　(一)完善党建引领体制机制，丰富基层社会治理方式。基层党组织是基层治理的核心组成部分，在治理工作中发挥总揽全局、协调各方的重要作用。基层治理过程中要以引领力为重点，以把握主导权为中心，把基层党组织以多种形式充分嵌入到基层社会各领域，并同各层级、各部门和各组织的党组织形成纵横交织的组织网络，既确保实现党的集中统一领导，又确保其他部门、组织及成员凝聚成较高的执行力，使基层党组织真正成为坚强的战斗堡垒。一是推动党建与基层治理各项工作“互融互促”。要把握融合的方法，主动把基层治理工作的“热点”“难点”作为党建工作的切入点，精心设计并组织开展各具特色的主题实践活动，创新活动载体，紧贴中心工作“见缝插针”“有机嵌入”，确保党建工作自始至终贯穿到中心工作全过程、各方面。要联系基层做实事，引导党员干部岗位建功，实行“亮绩”“赛绩”，改进联系服务群众的方法。要彰显融合的效应，及时总结提炼行之有效的做法，精心打造党员群众参与面广、工作推进实效好、社会反响满意度高的党建嵌入基层治理融合工作品牌，深度挖掘和广泛宣传身边的好典型，以点促面、示范带动。二是建立治理责任清单制。严格落实县、乡党委抓农村党建和乡村治理的主体责任;乡镇党委抓农村党建和乡村治理的直接责任。乡村治理工作，作为市、县、乡党委书记抓基层党建述职评议考核的重要内容，同时纳入乡村振兴考核和向上级党委政府报告推进乡村振兴战略的重要内容。党建考核应该重视实效，因此要把每个环节、每条战线的内容明晰化、具体化，使党建考核能够更加深入、透彻，进而保证考核的成效;针对城市社区与农村、机关等党组织的不同特征，制定出适合基层党组织的党建工作目标责任管理分类考核评价办法，并将基层党建工作述职评议考核情况与干部使用、奖惩达成有效的结合，有效激发干部群众做好党建工作的内在活力与动力。三是夯实基层治理人才队伍建设。发挥党组织中枢作用，组织开展干部联系到人、党员联系到户，书记定期进网格入小区走访、干部常态进组入户走访的“双联双访”，解决群众“急难愁盼”问题。村(社区)干部队伍建设是打通乡村振兴“最后一米”的关键环节。从“选、育、用、管”着手，实施村(社区)干部专业化管理，推动村(社区)干部由“兼”转“专”。拓宽基层人才流入通道，坚持开展常态化基层治理人才招考，吸纳全国各地的高素质人才到基层来，完善考核制度，确保能者上、庸者下，保证能从中选拔出真正的基层治理人才。

　　(二)打造“众管微治”模式，推动构建基层治理共同体。以“共建”为基础，促进多元主体共同参与社会建设;以“共治”为核心，形成治理合力;以“共享”为目的，让社会成员共享社会治理成效。一是培育共同体意识。积极推动社区网格与志愿者协会、NGO组织、社工等非政府机构的合作，加强信息交流和共享，打造社会治理力量的孵化平台，共同提升社区的自我发展、自我完善、自我革新功能，促进社区居民权利意识和自主性意识的发展和成长，使社区不仅是城市居民守望相助的生活共同体，还是居民参与城市治理和政府决策的重要场所;要扩大社会参与力度，拓展社区服务、繁荣社区文化、美化社区环境、加强社区治安维护，拉近居民与社区距离，增强居民对社区的归属感和认同感，切实推动城市社区共治共建共享发展。二是推动构建“五社联动”机制。要推动力量重心下沉、政策保障下沉，形成村(社区)与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源“五社联动”机制，实现基层治理由“单线作战”向“整体推进”转变，推动高效能治理在基层扎根见效。在乡村治理中要以广大村民的公共利益为合作共治的根本价值导向，最大限度地利用各治理主体所拥有的资源，形成乡村治理合力，实现公共利益最大化。三是规制公共权力边界。要进一步强化资源的整合，将许多能够通过网格员提供服务的，尽可能明确整合进社区网格中，做到一个身份和一个声音对外。要进一步明确网格员工作职权的边界，梳理工作职责清单，严格规范工作方式，避免网格员职权范围外工作的加派，保障其相对独立性和自主性。努力实现“一张网格托底、一个平台调度、一套体系保障”，最大限度优化资源配置，凝聚治理力量，提升治理效能。

　　(三)推动社会治理重心下移，聚合多元治理主体力量。社会治理重心下移本质上是要形成上级领导、条线部门围着基层转，大家共同解决基层难题的格局和态势，而不是简单将工作任务、考核指标下沉，更不是管理责任的向下甩锅。首先，管理下移。建立一种以政府为主导，社区居民为核心，社会组织和企业积极、有效、有序参与的组织化力量。以公共精神涵养社区的共同体意识，在增加治理动力和意愿上，强化社会组织的公共性和嵌入性，建立社区枢纽性中间组织，搭建制度化沟通平台，进而实现社区多元协商治理。政府引导居民积极参与社区事务，集聚社会组织力量，引导其以合作的方式服务于社区。拓宽社区居民参与治理渠道与平台，提高社区居民参与社区治理的积极性。其次，服务下移。无论是城乡社区社会治理，还是城乡社区基础设施建设、社会事业发展以及困难群众的生活保障，都离不开财力的支撑。要将社区公共服务纳入财政预算，保障财政对社区公共服务建设的支持和政策引领。也可尝试在公共预算中划拨一定比例的资金用于农村基层社会治理专项经费，以保障农村社会治理的正常开展。最后，资源下移。主要包括技术、财力、人力资源等。以智慧技术应用为突破口实现技术与组织的深度嵌入与融合，最大限度发挥技术优化治理的效能。统筹财政保障机制，建立健全事由民议、策由民定、财由民理、责由民担、效果民评的长效机制。重视对基层党政工作者和社区工作者的系统化培训，及时更新社区工作的理念，提高基层社区工作的专业性、规范性和系统性。优化社区治理体制机制，理顺社区治理工作与各个治理主体的关系，降低管理成本，整合人力资源，扩大社会参与面。

　　基层强则国家强，基层安则天下安。新征程上，我们将进一步加强党建引领、整合基层资源、动员各方力量、强化为民服务，不断把基层党组织的政治优势、组织优势转化为发展优势和治理效能，更好回应群众关切，及时解决急难愁盼问题，以服务群众实效打动人心、温暖人心、影响人心、赢得人心。

　　(作者单位系邯郸市委党校 市行政学院)

　　责任编辑：王 勇