进一步深化改革推进地方政府职能转变

单永旭

党的十九届四中全会指出，实现国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系，建设人民满意的服务型政府。地方政府是国家政府的基础部分，负有地方事务管理的主要责任。深化我国行政体制改革，当前必须围绕进一步转变职能、提高效能，继续推进我国地方政府改革。

一、地方政府职能转变的目标要求

在我国政府改革历史中，“转变职能”一词最早出现于1985年9月中国共产党全体代表大会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》，当时提出转变政府职能，就是为了适应市场化取向的改革，克服传统计划经济下政府管理无所不包、宏观和微观不分和以行政命令完全取代商品价值规律调节资源配置的方式。2002年10月，在社会主义市场经济改革逐步深化的背景下，当年中国共产党召开的十六大，提出必须继续深化改革，要“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批”。2012年11月召开的中国共产党十八大，强调“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。2013年11月，中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，围绕转变政府职能，指出要“深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”，并强调要“全面正确履行政府职能。进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批”，“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施。加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。2016年3月，李克强在当年的《政府工作报告》中，又提出了推进政府“放管服”改革要求。2017年10月召开的中国共产党十九大，提出转变政府职能，要“深化简政放权，创新监管方式”，要“赋予省级以下地方政府更多自主权”。2019年10月召开的十九届四中全会，再一次强调，要坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，建设人民满意的服务型政府，再一次强调要“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制。赋予地方政府更多自主权，支持地方政府创造性开展工作”。

总结回顾党中央、国务院有关论述沿革，不难发现，推进地方政府职能转变，总的目标就是要在充分发挥中央和地方两个积极性的前提下，使地方政府摆脱长期以来对社会经济低效的全能管治，建设形成“廉洁高效、人民满意的服务型政府”；核心理念就是处理好政府和市场、社会的关系，凡是市场和社会能做的、做得更好的，都要放归市场和社会，最大限度消除政府不必要的职能，强化政府应有的职能，充分提高政府效能；具体原则就是“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”；职能重点是要做好地方发展战略规划和标准的制定实施，强化经济社会活动的微观监管，完善社会管理职能，响应社会需要优化公共服务。

二、当前地方政府职能转变改革中存在的问题

党的十八大以来，尤其是2016年党中央、国务院提出政府的“放管服”改革以后，地方政府在推进职能转变方面进行了深入探索，迈出了巨大步伐，政府行为出现了许多崭新气象。但是，由于长期计划经济下沿袭形成的路径依赖，加之政府职能转变涉及多种因素，是一种深刻的体制变革，因此仍然存在职能转变不到位、职能履行方式不合理等多种问题。

1.政府职能错位和缺位并存

一方面，地方政府仍然包揽了过多不该从事的事务，将过多的资源直接投向了市场。另一方面，对于政府该管的却又投入不足，倾注不够，不仅降低经济社会资源的整体配置效率，抑制了经济活力，而且也加剧了发展的不平衡。比如城乡差距过大、社会建设滞后于经济增长的局面之所以持久得不到有效改善，其中一个重要原因，就源自于政府在公共资源的配置上，背离了公共管理的职责要求。

2.地方政府财政困难系数过大，制约了地方政府职能发挥

所谓财政困难系数，是指地方政府保工资、保运转、保民生支出占当地财政收入的比重，这一比重越高，则说明地方政府财政困难系数越大。而根据最新统计，在全国31个省、直辖市和自治区中，财政困难系数低于50%的只有4个，分别是北京、上海、天津、浙江，财政困难系数在70-80%之间的有15个，超过80%的有4个，其中青海高达90%。应该说，这些数据还只是省（直辖市、自治区）域范围的，而在省域之内，越往下级政府，财政困难系数往往就越大。财政困难系数过高，使得我国众多地方政府财政很难有更多的资金投入其他职能，因此对于地方政府职能转变形成了极大掣肘。

3.政府履职方式有待进一步改进

突出表现在经济社会管理中，常常滥用行政直接干预手段。比如在去产能过程中，不注重运用市场、法律和技术标准，而是简单通过行政一刀切的方式，对于企业产能优劣不加区别，强制各类企业进行产能压减，因而不能通过去产能切实达到淘汰落后的目的；在去杠杆过程中，偏好通过行政命令，要求金融机构抽回放贷给企业的资金，结果造成许多正常经营的企业因为突然资金失血，无法继续运转，甚至倒闭破产，一些地方甚至因此导致债务链绷断，引发了较为剧烈的金融风波。   

4.政府履职缺乏严格责任约束，不作为、乱作为时有发生

比如在市场监管上，地方政府出于追求经济增长数量和表面政绩的考虑，往往不愿严格落实监管；而具体有的监管者，或者为了回避矛盾，害怕监管冲突，不尽责监管，或者由于收受了监管对象的好处，干脆放弃职责不去监管；有的监管者甚至进行逆监管，给了好处有问题也不监管，没有好处找茬也要问罪罚款。凡此种种，使得市场监管时常层层失守，食品安全事件、生产安全事故等屡屡发生，对维护市场秩序和人民群众切身利益带来了巨大的负面影响。

5、简政放权中存在着消极应对

由于简政放权触动的是部门利益，因此一些机构出于本位利益考虑，在简政放权中表现得比较被动，采取了多种抵触博弈性对策。一是主要的权力、有好处的权力压住不放，而只下放一些事杂利微的小权力，因此，看起来下放的权力不少，但实际上并没有对部门权力造成伤筋动骨的改变。甚至有的部门出现了该权力原先没收费向下级下放，有了收费上收，然后取消收费后又向下级下放的反复。二是明放暗不放。比如有的部门，虽然把某些审批权力下放到了下级部门，但却要求下级部门审批通过后，交上级部门核准盖章确认，因而变相的保留了权力，而下放的实则只是事务责任。三是许多权力下放并没真正放归市场和社会，而只是由上级向下级的转移，是部门内的下放，因此，市场和社会主体并没得到应有的实惠，而上级部门通过对下级部门的掌控，实际并没有放弃权力。

三、进一步推进地方政府职能转变的路径选择

1.明确职能转变重点

第一，深化战略规划引领。不仅要通过战略规划明确本地经济社会发展的方向和主导产业，利用传统的财政支持等手段引导资源要素朝战略规划方向集聚，更主要的，应将战略规划的重点放到优化地方发展统一开放、公平竞争、办事合规方便的环境上来，增强地方发展的吸引力，通过落实改革举措消除发展的内在障碍，激发活力。在此基础上，根据新时代经济社会转型发展的要求，积极致力于强化科技、人才、资金等要素支撑，通过加大科技、教育等投入，提高地方发展的创新能力，要通过完善科技、人才和资金等要素市场，加强创新创业服务，为促进地方创新创业搭建良好的平台。

第二，进一步完善微观监管职能。对经济社会主体的活动进行微观监管是地方政府重要的职责。要使这一职责落实到位，首先，要正确认识监管与地方发展的关系。要充分认识到，当前包括经济社会等各方面在内，都已由过去的数量型增长转向了高质量发展。监管，虽然可能会牺牲掉一定的增长数量，但这种牺牲是必要的，因为被牺牲掉的都是与当今社会发展不相适应的增长，从这个角度，本身就是对增长的优化。同时，通过监管，会倒逼企业和社会主体，必须集中心思规范经营，优化管理，创新技术，从而必然会进一步提升本地发展质量，提高本地发展的竞争力，由此而言，监管也可以说是生产力，是促进本地长远发展的重要推动力。其次，要科学监管。既要把好监管关，也要让企业和其他社会主体感到严而不烦，为此就要形成常规的监管机制，防止监管忽严忽松，忽紧忽缓，无法稳定监管成效，同时也会助长监管对象的投机应对心态。随机检查是与发现问题严厉处罚相对应的，因此，各地目前在探索通过随机抽检减少检查频次的同时，对检查发现的违规违法行为主体，应加大惩处力度，这样才能强化监管的震慑作用。再次，要明细监管的标准、程序、方法，提高监管行为的透明度，防止监管过程中随意执法、无章执法。

第三，进一步优化社会管理。要将地方政府的社会管理纳入到社会治理体制框架，在社会治理中，既要发挥政府的主导职能，也要充分引导社会组织、企业、居民个人参与社会治理，推动形成政府与社会力量相互促进的社会治理格局。要通过改革，降低社会组织设立的门槛，加大对社会组织的资金、技术和人才支持。要根据国际通行规则，切实实现社会组织的透明运行，以方便政府和社会公众对社会组织的监督。要改革目前官办的社会组织，能放归社会的尽可能放归社会，不能放归社会也要真正发挥出服务于社会的职能，而不能只是一个变相收费机构。同时还要加大社区居民自治建设，通过完善社区自治治理结构，引导社会组织参与服务，制定社区民主自治公约等，提升社区治理水平。

第四，进一步强化地方政府公共服务职能。随着经济社会发展，人民群众公共服务需要的范围、规模和水平日趋扩大提高。由于地方政府贴近基层群众，众多涉及群众切身利益的公共服务都需要地方政府组织提供，公共服务毫无疑问就成为了地方政府的头等重要职能。适应这种情况，当前地方政府首先要调整财政支出结构，克服长期以来经济建设投入过多、公共服务和社会建设投入过少的局面，把更多的资金投入到公共服务和社会建设领域。其次，注意公共服务的公平性。公共服务本质上是惠及全民的服务，公共服务功效之一也是为了缩小全民在发展条件和收入生活上的差距，因此，公平性是公共服务的一项重要原则。地方政府要防止热衷锦上添花而雪中送炭不足，通过公共服务，尽快缩小城乡发展差距，缓和、缩小社会收入分配差距，提高低保人群的保障水平，保证贫困人群的如期稳定脱贫。再次，加强政府公共服务活动的管理协调，降低公共服务成本，消除浪费，提高公共服务质量。

2.建立中央政府和地方政府事务财力相匹配的制度

转变地方政府职能，财力是基础。针对地方政府普遍存在的财政困难，今后应科学划分中央和地方的公共事务责任，合理确定中央和地方财政收入比重。对于中央委托给地方的公共事务，以及地方承担的具有跨区域影响的公共事务，中央政府应通过转移支付承担相应的全部或部分事务支出责任。伴随新时代地方政府职能转变要求，在加强基层政府公共管理和服务责任的同时，要加大权力、人力、资源向基层下沉，同时，也要注意考虑公共管理和服务的规模和条件要求，合理确定具体管理和服务事项下沉的政府层级，防止因过度向基层下沉引致管理服务的零散化、无效化。

3.推动简政放权落实到位

首先，地方各级政府要摆正位置，深刻认识简政放权就是为了打破行政管制对生产力的束缚，是政府行为适应市场经济下经济社会发展的必然之举。要消除头脑中存留的“放权即乱”意识，认为离开政府行政审批把关，市场和社会发展就会陷入无序状态。同时，加快完善相关法规，通过依法监管约束企业和社会组织规范运营。其次，坚决遏制政府部门选择性放权、上下级转移控权，对于需要放归市场和社会的权力切实放归到位，为此，各级地方政府要按照中央要求，在全面清理规范基础上，制定行政审批事项清单，凡是没有纳入清单的一律不再进行审批，或不再列为审批受理条件。同时要引导企业扭转对政府权力的过度依赖甚至崇拜，打消希望通过政府行政权力分配资源、给予特殊惠顾的传统观念，使企业由找市长转向找市场，激发企业自我转型、自我奋斗的动力。再次，为防止简政放权出现割韭菜式反复，对于已经成熟的改革成果或者经研究确认行之有效的改革举措，应及时纳入法制规章，严格对违法行政、违法行权的法制约束。

4.健全绩效考评和问责制度

绩效考评应坚持经济、社会、生态和政治效益的统一，坚持全面、真实、管用、有效。首先，要拓展完善考评体系，改变单纯以经济增长速度评定绩效的倾向，扩大对各级地方政府科技创新、资源消耗、生态效益、生产安全、食品安全、新增债务等考评的权重，更加重视居民收入、劳动就业、社会保障、公众健康状况等。其次，完善考评主体结构，形成以政府为主、社会公众协同参与的多元化考评主体系统，增强考评的透明性和客观性。再次，改进绩效考评方法，提高考评的科学性，考评指标既要简洁以方便考评获取，同时又能形成对各级地方政府用权合法性和履职效果质量做到全面准确评估。

与绩效评估相辅相成，还应完善各级地方政府的问责制度。首先，要健全问责体系，在严格行政监察、行政问责的同时，进一步强化来自人大、政协、司法机关、社会媒体、人民群众的问责，增强问责力度。其次，完善问责程序，增强问责的透明性和实践可操作性，明确问责对象、程序、标准、处理时间、处理结果等要求。再次，强化问责的刚性约束。对于政府履行公务过程中造成不良后果的问题，一经发现，就要严格按照有关程序、标准等，启动问责，并要限期给出问责结果。要深入推进法治政府建设，切实增强政府行为的法律约束。

（作者单位系邯郸市委党校 市行政学院）